李海東:美國聯邦制運轉紊亂導致疫情泛濫

美國應對疫情失利與聯邦制運轉紊亂失序以及自身治理體系存在嚴重缺陷有關。州長與總統之間的頻繁“對罵”已然構成美國抗疫政治的常態性現象,聯邦政府以及各州之間也不斷出現相互爭搶醫護物資的獨特場景。美國聯邦制下選舉政治實踐的荒腔走板,加劇而非緩解民眾深陷疫情難以解脫的困境。

李海東:美國聯邦制運轉紊亂導致疫情泛濫

遭受疫情沉重打擊的美國,完全沒有展現出一個頭號發達國家應有的抗疫水準,對疫情的預防與治理都暴露出嚴重缺陷。在疫情尚未完全控制之時,美國聯邦政府與有些州就急切呼吁民眾與企業復工復產,而這易引發接下來疫情回轉再次沉重打擊美國經濟的嚴重后果。美國應對疫情的坎坷經歷,充分暴露其國內治理的紊亂與衰頹,聯邦制運作下的抗疫缺陷尤其引發人們的悵惘與反思。

面對疫情,聯邦政府與許多州再次展現出彼此齟齬和協調困難的老毛病

美國的政體是聯邦制,聯邦政府與各州存在較為明確的權力劃分。聯邦政府與州之間不是上下級關系,而是彼此相互協調的關系,各州對自身事務的處理擁有相當大的自主性。當聯邦政府無法確保各州利益之時,各州往往采取獨立行動,這就時常引發聯邦與州之間關系的持續緊張。在實踐歷程中,聯邦與州之間的權力角逐和拉鋸始終是美國政治領域中的關鍵構成要素,這不僅時常導致美國深陷危機,更展示出聯邦制本身應對危機中的費力和低效弊端。面對新冠肺炎疫情,聯邦政府與許多州再次展現出彼此齟齬和協調困難的老毛病。

特朗普政府應對疫情的頻繁失當,導致聯邦政府與各州之間強烈的相互抨擊和拆臺。處于重大災難狀態的各州向聯邦政府提出的給予相關醫護物資支持的要求,特朗普政府不僅難以滿足,反而頻繁甩鍋式抨擊各州防治疫情失當。特朗普本人更是反復強調各州應對公共衛生危機所需醫護物資由各州自行解決的立場。許多州對聯邦政府協調各州抗疫失職的指責不絕于耳。5月3日伊利諾伊州州長普利茨克接受媒體采訪時的表態可以說代表了許多州的聲音,他說,在過去數周抗疫中,白宮對州政府提供的大部分抗疫經驗毫無用處,白宮向州提供的新冠病毒檢測試劑嚴重不足,致使各州彼此爭搶,已很難再相信白宮對疫情援助的承諾了。州長與總統之間的類似頻繁“對罵”已然構成美國抗疫政治的常態性現象。

聯邦政府通過的緊急疫情財政撥款及宣布全美各州進入“災難狀態”,并沒有帶來美國有序有效抗疫局面,反而激化了許多州與聯邦政府之間的既有矛盾。美國聯邦政府通過了多項巨額拯救經濟的抗疫法案,抗疫撥款與救助方案的實施帶來的必然是聯邦政府在國家公共衛生領域地位的提升與功能的加強,這對始終警惕聯邦擴權和堅守州權的政治力量而言并不樂見。更具諷刺意味的是,在撥款資助具體行動實施過程中,聯邦政府的資金劃撥流向亂象疊出,抗疫資金要么變相轉變為對大公司和大企業的資助,要么大量流入支持特朗普的共和黨諸州,迫切需要資金抗疫的許多州和地方政府訴求并未得到滿足??梢?,聯邦國會通過的系列巨額撥款措施,在特朗普政府具體兌現實施中,某種程度上變成資助支持其本人與共和黨大選的利益群體的資源,美國許多州和多數普通民眾對聯邦政府的不滿異常強烈。這生動反映出美國聯邦制運轉紊亂失序和應對疫情混亂的客觀現實。

鑒于特朗普政府不愿也不能承擔起有效協調各州抗疫的責任,許多州就不得不為阻斷疫情而各自為政。

其一,各州繞開聯邦政府而實施的諸多自主抗疫舉措,凸顯了聯邦政府在抗疫進程中所處的尷尬地位。在許多州看來,疫情初期特朗普政府刻意降低病毒危害性,致使民眾對新冠病毒毫無防范準備,疫情瞬間迅猛來襲致使聯邦政府與州頓時陷入抗疫失措境地。特朗普政府無力對各州抗疫提供充足醫護物資與資金支持,更沒有實施協助各州的強有力舉措,許多州強烈質疑特朗普政府的疫情應對策略,對特朗普團隊宣揚的疫情很快消失的輕率判斷也是嗤之以鼻。它們紛紛提早宣布州進入緊急狀態、呼吁民眾采取居家隔離和保持社交距離的合理抗疫舉措。為獲得足夠抗疫所需醫護物資,許多州不得不通過自身渠道與其他國家醫護物資供應方聯系購買及運輸等相關事宜,聯邦政府與州以及各州之間甚至不斷出現相互爭搶醫護物資的獨特場景。

疫情的久拖不決帶來許多州與聯邦政府圍繞各州重啟經濟時間與具體舉措方面的尖銳矛盾。在許多州政府強烈抵制下,特朗普不得不放棄其一度強調的各州經濟重啟決定權歸屬總統的觀點,轉而承認此事由各州州長決定。許多州對特朗普政府抗疫喪失信心,主動采取協調抗疫的行動。東海岸紐約州新澤西州、西海岸加州華盛頓州等多州各自組建起州際抗疫協調機制,自主決定經濟重啟時間表與路線圖等重大抗疫事宜。

聯邦政府抗疫失職帶來疫情信息的混亂更是引發聯邦與州之間的不和。特朗普政府官員與公共衛生專家表達的疫情信息時常相左,官員通常強調疫情克服的樂觀性,而醫學專家則往往強調疫情的挑戰性與長期性,這令民眾無所適從。美國國家過敏與傳染病研究所主任福奇更是多次公開批評特朗普缺乏醫學常識,抗疫舉措不當。民眾主要通過州政府發布的信息了解疫情真實狀況。紐約州州長科莫的每日疫情簡報會已成為美國公眾了解疫情的主要渠道,他對聯邦政府抗疫無能的指責、地方應對疫情科學舉措及對未來疫情的預測,已然成為民眾眼中權威疫情信息源。面對聯邦政府在抗疫中對雇員人身健康的關照不周,一些州政府更是徑直向聯邦政府提出要求。4月23日,美國首都華盛頓特區市長、馬里蘭州州長、弗吉尼亞州州長向美國聯邦政府遞交聯名信,要求美國總統特朗普批準以上三個地區的聯邦政府雇員在家遠程辦公,避免新冠病毒感染風險。事實證明,州是全美抗疫的主力,聯邦政府協調各州的應有功能在此次抗疫進程中差強人意。

其二,疫情泛濫與大選年疊合,導致許多州和聯邦政府抗疫帶上了激烈黨爭色彩,使抗疫進程更為曲折艱難。總統、州長與國會議員等依靠選舉上位的官員,通常選擇以政黨劃線的抗疫策略。民主黨控制的州多對特朗普政府持強烈抨擊立場,而共和黨控制的州多傾向于不譴責特朗普。在一些選情緊繃的搖擺州,共和與民主兩黨則是相互指責對方破壞抗疫努力。備受全美主流媒體與輿論普遍關注的紐約州州長民主黨人科莫的每日疫情簡報會,相當成功地使民眾形成特朗普政府應對疫情玩忽職守的普遍印象。

理順應對疫情與經濟重啟關系的過程也染上了州與聯邦政府的“黨爭病毒”。在疫情應對不力和前景依然不明之時,特朗普自4月底就迫切希望盡快復工復產,重啟經濟,以改善就業和提升選情。盡管大多數州對經濟重啟持審慎立場,但不同程度放寬限制的州多數是與特朗普同屬一黨的共和黨執政州,俄亥俄、田納西、德克薩斯、佛蒙特、佐治亞、南卡羅來納等州皆是如此。當民主黨主政州嚴格抗疫時,特朗普則支持這些州內一些民眾要求州政府放松管制而舉行的游行活動,加州、密歇根州、賓夕法尼亞州等出現的類似現象表現突出。聯邦與州應對疫情的政黨界限劃分較為清晰,許多州這種“政黨抗疫”特點,更是導致一些州長們的抗疫應對就如同他們總統那樣,疫情嚴重就甩鍋,疫情緩解就自我表揚。

當下各州實際成為抗疫主體,疫情處理的地方化盡管會使各州抗疫更具針對性,能夠及時暴露抗疫漏洞從而使各州得以盡快行動予以改進,但選舉年增加了抗疫的復雜性,疫情本身不僅是公共衛生議題,更成了嚴肅的政治議題。“黨爭式”的抗疫彌漫于聯邦與州的各層面,這種政治抗疫而非科學抗疫狀況,意味著美國疫情很難很快結束。

聯邦制下的選舉政治顯現出決策者無法以戰略性眼光處理重大危機而只關注自身短期選舉利益的嚴重陋習

聯邦政府在疫情不同階段采取對策的失誤直接導致美國現有疫情悲劇。以3月13日美國政府宣布全國進入緊急狀態為界限,之前一個月可劃為疫情預防階段,之后則為疫情治理階段。美國政府在兩個階段均犯下了異常嚴重的判斷與政策失誤。

在疫情預防階段,特朗普政府一方面未能理解疫情傳播的迅速性和致命性,另一方面在1月份疲于應對國會對其開展的彈劾案事宜,疫情不在其優先關注的政策議題選項之中。2月份,特朗普開始專注于總統大選議題。他并不相信疫情會持續很久并給美國帶來沉重打擊。盡管美國疾控中心等少數機構和個人當時向特朗普發出了提早預防疫情的預警,但特朗普擔心這樣做將會導致美國經濟和就業衰退,動搖選民對他的支持,所以對此實際上并未重視。更有甚者,特朗普政府內部負責衛生部門的官員反而向民眾發出了美國疫苗與醫護設備充足,即使疫情出現,美國也會很快控制的錯誤信號。3月份疫情在美國迅速傳播,幾乎沒有任何心理和物資準備的民眾和各州政府才頓然發現,美國從聯邦到各州醫護人員數量、相關疫苗研發進展及抗疫物資儲備嚴重不足。在新冠肺炎確診人數與死亡人數快速攀升而美國民眾和各州迫切需要口罩、檢測試劑、呼吸機等應對疫情醫療物資并向聯邦政府求助之時,特朗普政府才終于認清了美國應對疫情毫無預防的客觀現實與其嚴重危害性。某種程度上說,聯邦政府的失職導致民眾和各州疫情的加重。

在預防失敗后的疫情治理環節,特朗普政府不是嚴格聽取和采納防疫專家的科學建議,而是持續在疫情原因、應對舉措、發展趨向等多個關鍵議題上,采取了“選情高于疫情”的政治化抗疫指導理念,導致其對疫情判斷錯誤與政策失當。面對疫情呈幾近失控和難以治理的狀態,特朗普將責任“甩鍋”給外國或國際組織。在疫情應對毫無進展之際,他為提振選情而急切要求各州重開經濟,盡快復工復產,而不是積極防控疫情。在當下白宮內部及特朗普身邊越來越多工作人員確診新冠肺炎之時,特朗普本人在白宮既不進行人員隔離處置,也不采取保持安全社交距離措施,而其本人又堅持不戴口罩,這給各州民眾抗疫樹立了一個壞榜樣??梢哉f,特朗普政府抗疫政策加劇而非緩解了疫情在美的快速傳播。

美國政府這種預防階段隱瞞疫情、治理階段誤導民眾的做法,帶來的是美國自身經濟社會發展中出現的近百年未有的系列大危機:美國股市歷史上5次熔斷中的4次于3月9日至3月18日之間出現;美國失業率4月份達到上世紀30年代大蕭條以來的最高水準;當下美國經濟更是處于深度衰退狀態之中難以自拔。

特朗普政府政治抗疫理念與舉措被證明并不成功,疫情發生于大選年更是增加了美國當政者應對疫情的困難性與復雜性。如判斷得當、應對及時,抗疫本身無疑將迅速增強當政者在各州和選民中的支持度,反之,則極大降低其再次當選的概率。特朗普本人對疫情處理的現實,表明其未能達成以應對疫情提振選情目標,相反,過于關心選情,使其對處于不同階段疫情的判斷和處理完全錯誤和徹底失敗。

上世紀面對諸如30年代大蕭條、40年代世界大戰、80年代歐洲動蕩等諸多重大危機之時,美國當政者展現出了前瞻性判斷并及時采取了意義深遠的戰略性舉措,使其自身備受民眾歡迎并獲得多數國家的理解乃至支持。而冷戰結束以來面對諸如“9·11”事件后中東反恐戰爭、2008年金融危機、今年的疫情危機,美國當政者所作出的一系列決定,無不是始終將自身狹隘的選舉政治利益置于優先政策選項的結果。所有這些關鍵決定事實證明不僅沒有化解各種大危機反而帶來了更嚴重的國內和國際危機。

過去30年中,美國政治極化、社會分裂、國家與身份認同混亂、貧富差距持續顯著拉大等亂象,使得美國的選舉越來越脫離關照國家整體利益和大多數民眾愿望的正軌,參選人不再尋求解決國家面臨的各種緊迫重大挑戰,而是以激化既有矛盾制造新分裂來尋求勝選機會。聯邦制下美國選舉政治本身已不再是選擇明智的治國之人,而成了參選人滿足自身獲得權力需求的工具。在疫情出現和泛濫的不同階段,執著于再次贏得大選的特朗普的錯誤判斷和不當應對,與其癡迷權力而非彌合民眾分裂去團結抗疫的政策初衷有密切聯系。

在各層面深度分裂的當下美國,決策者很難承認自身政策失誤,進行真正的自我反省并積極改進,相反他們通常采取“甩鍋”和尋找替罪羊的做法,特朗普政府即是此種典型。它以“甩鍋”中國與世衛組織的方式抵制國內外的批評者,其一面指責中國控制疫情不力導致美國疫情災難,一面反復譴責世衛組織代表中國利益,4月中旬實施暫停資助世衛組織政策。

聯邦制下的選舉政治,已導致近幾十年美國決策者無法以戰略性眼光處理重大危機而只關注自身短期選舉利益的嚴重陋習。美國選舉政治實踐的荒腔走板,加劇而非緩解民眾和各州深陷疫情而難以解脫的困境。

“追責索賠”鬧劇展示出美國從聯邦到州在已然毒化的政治氛圍中抗疫乏力的政治失能現象

新冠肺炎疫情本質上是涉及人與健康的公共衛生安全議題,美國以往未曾遭遇過波及范圍如此之廣、感染人數與死亡人數如此之多、影響如此深遠與持久的疫情。美國從聯邦到州的以醫療體系與醫保體系為核心構成要件的公共衛生體系,被證明難以應對類似新冠肺炎這樣大規模的傳染性疾病挑戰,醫療體系與醫保體系漏洞阻礙美國抗疫努力。

疫情來襲之時,美國聯邦政府與各州的醫療機構才發現其口罩、呼吸機、檢測試劑、防護服緊缺難題。各州與聯邦政府向外界搶購醫療物資的局面,令人難以相信這是世界上最發達國家的醫療系統應有的表現。確診及死亡人數的急劇攀升又徹底暴露了美國醫護人員嚴重不足的缺陷,大量病人難以得到及時護理而導致更多次生染疫事件發生。美國醫保制度存在的嚴重缺陷更是帶來確診人數難以控制的悲劇。在疫情災難性影響下,醫療保險多與勞動合同綁定、醫療保險自費額度偏高以及醫保市場化制度設計,導致新冠肺炎患者由于無法及時得到檢測和發現而傳染更多人群,確診后高昂的診治費用往往又令眾多處于普通經濟狀況的病患望而卻步,難以完成治療過程。醫保制度改革歷來是美國兩黨在聯邦和各州政治纏斗的焦點議題,有識之士長期以來呼吁實施覆蓋盡可能多人口的“全民醫保”,而美國社會強大的醫藥游說企業則力主醫保市場化方案。奧巴馬政府2010年費盡氣力推動成法的有全民醫保色彩的“奧巴馬醫保法案”,被2017年上臺的特朗普政府徹底推翻。過去20年中,美國社會貧富差距的不斷拉大與龐大中產階層貧困化的人口結構變化,更導致美國普通民眾面對治療高昂花費而望洋興嘆的不幸結局。美國公共衛生體系所反映的社會公平正義缺失這一嚴重弊端,使美國抗疫之路注定更為坎坷。

面對獨立以來未曾遭遇的災難性疫情,美國政治精英不是通過完善自身制度進行科學抗疫,而是選擇了逃避自身責任的政治抗疫。在輿論強有力譴責聲中,特朗普政府更是直接將導致疫情惡化的責任“甩鍋”給民主黨、媒體、國會、州和地方政府。當認清疫情無法短時間解決的現實時,特朗普政府則轉變政治抗疫之路的指責對象,選擇了采取慫動各州與其聯合在一起共同“甩鍋”中國的行動,美國挑起的對華“追責索賠”鬧劇典型展示出美國從聯邦到州在已然毒化的政治氛圍中抗疫乏力的政治失能現象。

面對持續惡化的疫情,美國政治精英不是自我反省和著手改革自身存在問題,相反卻一直試圖以制造外部對手或敵人的方式來轉移公眾對自身制度和治理體系所存缺陷的關注??箵粢咔樵咎峁┝酥忻绖諏嵑献鞯年P鍵機遇,但美國政治精英群體卻異常固執地將疫情開辟為繼貿易戰之后另一個中美角逐的領域,對華進行污名化“甩鍋”和所謂“追責索賠”。在民間、州、聯邦政府各層面,美國國內不斷出現對華高額索賠的法律訴訟案件。美國有些政治精英還持續鼓動其盟國或他國共同掀起對華追責索賠國際氣候,試圖打造一個疫情后圍堵中國的新聯合陣營。

在疫情治理仍處爬坡邁坎未達頂點之時,美國沒有聚焦國際合作抗疫,而是依然執著于維護其世界首要地位而對華持續開展地緣政治競爭。以隱瞞疫情為由全方位持續對華“追責索賠”,成為美國政客煽動州和民眾對華不滿和塑造對華對抗國內共識的強有力手段,他們希望借疫情追責索賠議題將美國當下的“全政府式”對華強硬政治共識擴散成為“全社會式”對華對抗的普遍共識,以此塑造州與民眾堅定支持美國政治精英確立的對華戰略競爭的國內基礎,從而打造一個疫情后世界秩序有利于美國的國際格局。特朗普本人在4月27日首次公開表達了調查并追究中方疫情處理出現問題的責任并要求極為巨額賠償的官方立場。聯邦政府這種緣木求魚、刻舟求劍式的抗疫之術,必將導致美國長期深陷疫情而難以快速解脫的困局。

從總體來看,美國應對疫情整個進程是失敗的,這與聯邦制下聯邦政府與州之間運轉紊亂和美國自身治理體系存在嚴重缺陷有關,更與美國政策精英頑固執守政治化抗疫的不當應對之策緊密相連。美國政治精英們保持著拒絕進行反思與換位思考看待自身與世界的老毛病,這意味著美國疫情將很難在短時間內結束。

【李海東,外交學院國際關系研究所教授;本文原載“人民論壇網”】

【參考文獻】

①《美國伊利諾伊州州長:白宮給予的抗疫幫助微乎其微》,央視網,2020年5月4日。

② Aram Roston, Marisa Taylor,Special Report: Former Labradoodle breeder was Tapped to Lead U.S. Pandemic Task Force,Reuters,April 23,2020.

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原標題:李海東:美國聯邦制運轉紊亂導致疫情泛濫